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阎光才:高校教师聘任制度改革的轨迹、问题与未来去向
[发展规划与学科建设处]  [手机版本]  [扫描分享]  发布时间:2019年10月16日
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    改革开放以来,教师聘任制度始终是我国高校人事制度改革的核心。回顾四十年来的改革历程,毋庸置疑,一系列制度与政策变革的确取得了明显的成效,如传统教师职称概念、身份内涵和职务终身制观念与意识日趋淡化,曾长期存在的单位依附、大锅饭、平均主义和论资排辈等痼疾逐步得到根治,一个相对开放和流动的学术劳动力市场正在形成。但是,与此同时,我们又不得不承认,这一改革的道路还充满曲折和存在种种障碍。即使到今天,高校教师聘任制依旧处于探索与实验阶段,它还远远未达到一个人们所期求的稳定和成熟期。本研究通过对三十多年来高校教师聘任制度改革轨迹略加梳理,并基于对当下现实的理性审视,提供些许看法与认识。
  一、我国高校教师聘任制度改革轨迹
  1977年恢复高考后,中国高等教育开始进入到一个正常秩序重建阶段,在新兴起的尊重知识与尊重人才氛围中,高校逐渐恢复了被十年“文化大革命”打乱与中断的内部制度建设。1978年3月,国务院批转了教育部《关于高等学校恢复和提升职务问题的请示报告》,报告明确要求高校依旧执行1960年国务院颁发的《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》(以下简称“1960年暂行规定”),恢复“文化大革命”之前教师既有的教授、副教授、讲师与助教等系列职称,并根据“坚持标准、保证质量、全面考核、择优提升”的原则,开始分期分批落实教师的职称提升与确定工作。到1981年,全国高校共有十三万多名教师获得相应的职称。1982年2月,教育部又印发《关于当前执行〈关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定〉的实施意见》,提出职称评定要转入正常化,每1~2年开展一次。至此,职称作为一种代表个人工作能力表现的称号体系得以完全恢复。至于职称在当时为何被人们理解为一种称号,通过对“1960年暂行规定”的解读不难理解其中的原因。如对副教授和教授明确要求,提升为副教授,“需报中央教育部和中央有关主管部门备案”,升为教授,则需要“核转中央教育部批准”,职务名称只有在教师调离高校系统或受到行政处分时才可以取消或降低。换言之,就审批程序与逻辑而言,职务名称代表了一种国家认可和任命的性质,从而也就具有在整个高等教育系统内部流通的通用性,因而也带有一定的身份与荣誉象征意义。
  职称评定转入正常化之后,高校获得各级职称的教师规模迅速膨胀,到1987年,教授由1981年的2 400多人增加到12 824人,副教授由20 700多人增加到56 144人,还不包括其他技术职务系列具有高级职称的12 988人。教师队伍的总体规模扩大了2.3倍,具有高级职称的比例增加了2.5倍多,而仅仅教授的规模就扩大了4倍多。如此规模扩张,带来了两方面的问题。第一,即所谓“能进不能出”问题。因为高校教师具有公职身份,无聘期限制,教师队伍长期只进不出,出现质量良莠不齐、队伍结构难以优化的问题;第二,即所谓“能上不能下”问题。因为职称的称号性质,一旦获得就具有了终身性,高级职称比例就不断增加,且由于缺乏合理有效的考核手段,熬年资等职称现象就日益突出,教师队伍内部缺乏有效的激励机制。为此,如何解决这些问题就成为该时期高校教师人事制度改革的重点。
  (一)高校教师职务聘任制试点阶段
  1986年2月,国务院下发《关于实行专业技术职务聘任制度的规定》,对事业单位提出了专业技术职务一般实行聘任制的要求,并明确职务的聘任或任命“都不是终身的,应有一定的任期,每一任期一般不超过5年”,是否续聘或任命则要基于定期与不定期的业绩考核而定。同年3月,教育部依此出台了《高等学校教师职务试行条例》(以下简称《条例》),提出“高等学校教师职务是根据学校所承担的教学、科学研究等任务设置的工作岗位”,分助教、讲师、副教授与教授四级,并各自有明确的职责、任职条件与任期。随后,教育部又发布了《条例》的实施意见与《高等学校教师职务评审组织章程》,为聘任制的试行提出了相关原则与程序要求。1993年,《中华人民共和国教师法》颁布,提出学校和其他教育机构应当逐步试行教师聘任制,由学校与教师签订聘任合同,从而为聘任制的全面实施赋予了法理上的合法性。由此开始,我国高校教师职务聘任制改革正式拉开了序幕。
  1986年启动的高校聘任制试点改革,究其本质,具有非常现实性的目的诉求而难说有长远和系统的筹划,主要是试图解决当时“能进不能出”和“能上不能下”两个问题。实行职务聘任制的初衷在于通过“去终身制”与“去身份化”,在高校中形成一种内部自我约束与激励机制,控制教师队伍规模的无序膨胀与结构的失调。但是,经过大约十年的探索,到1990年代中期,时任教育部人事处综合处处长的雷朝滋认为,聘任制改革尽管大方向是正确的,但距离预期目标还有相当大距离,在现实运作中职务与职称依旧存在混淆的现象,职务评聘质量有下滑趋势。他认为根本问题在于三个方面:政策不配套,待遇依旧是与职称而不是职务挂钩;观念上存在误区,对职务的岗位意识淡漠;实施过程走样,存在重评审轻聘任,即聘后管理与使用不到位的问题。上述三个问题其实都表明,聘任制还没有让职务走出职称作为称号与身份的怪圈,不按岗位来设置,不与报酬挂钩,不考察其履职情况,职务就形同虚设,与职称没有太大的区别。如此,“能进能出”和“能上能下”的流动问题无法得到实质性的解决,高校内部的自我约束与激励机制也就难以形成。正是基于上述困境,1990年代末,高校教师聘任制度改革进入一个新的阶段。
  (二)教师岗位聘任制度改革发动与试点阶段
  1999年8月,教育部下发《关于印发〈关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见〉的通知》,提出要“改革教师任用制度,……根据按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、聘约管理的原则,高等学校依法自主聘任教师”。与此同时,文件提出要实施“高层次创造性人才工程”,以建立特聘教授制度、优选骨干教师设立专项资金等,加强高校中骨干教师队伍的建设。2000年6月,中组部、人事部和教育部三部门联合印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》(以下简称《意见》)的通知,提出全面推行聘任制,健全考核制度,扩大高校分配自主权,探索以岗定薪、按劳取酬、优劳优酬等薪酬分配方法。按照这两个文件精神,部分高校开始试点改革。2001年,中国农业大学根据教学科研任务与学科建设需要开始设岗探索,将教师分为高校教师职务系列与科学研究系列,明确岗位职责,按岗聘任,加强考核,并根据考核结果动真格。在当年全校教师聘任中,有13名教授与副教授降级聘任,35名教师落聘。北京师范大学提出以绩效考核来加强聘后管理,年度考核不合格者将予以告诫,连续两个年度不合格或聘期考核不合格,将降聘或解聘。北京大学于2003年公开了《北京大学教师聘任和职务晋升制度改革方案》征求意见稿,提出要实行分类聘任,对所有讲师与副教授实行固定聘期合同制,讲师最多两个合同期(每个合同期3年),副教授理工科三个合同期,人文社科四个合同期,合同期内讲师与副教授只有两次申请晋升机会,申请不成聘任关系自动解除。征求意见稿公布后,它不仅在北京大学内部,而且在整个学术界引起了巨大的争议。
  应该说,在21世纪初的环境氛围中,上述高校动作即使仅仅是尝试性的探索,却在当时高等教育领域引起了较大的震动,由此也带来了许多新的矛盾与问题。实行岗位聘任制,在有限的编制额度内,究竟如何分配岗位资源?按岗聘任,以职务代替了职称,没有职称所特有的身份象征意义与地位内涵,教师又如何获得一种职业认同感、尊严感与稳定感?聘任合同的限期约束与非升即走制度,是否会增加教师的不确定性进而影响优秀人才的加盟?强化聘期考核,考核的绩效如何清晰界定并以何种方式来考核,是否具有公信力?评聘过程中难免出现相关争议,是否具备有效的行政与法律救济制度予以支持?因此,面对上述种种问题的复杂性,绝大多数高校并没有选择激进的改革路线,而是根据各自校情采用众多相对灵活变通和实用主义的策略,以实现改革的平稳过渡。如在岗位设置上,针对有不同工作任务要求的教师实行分类设岗,并建立不同的考核标准,而不是要求统一与一刀切;在聘任方式与聘约管理上,新老有所不同,采用老人老办法和新人新办法;在评聘关系上,并非完全取消职称评审制度,许多高校选择了评聘分开的双轨制变通方法,多少保留了专业技术职务的称号内涵。与此同时,为解决称号意义上的职务与薪酬挂钩的弊病,很多学校建立了内部按绩效分配津贴与薪酬制度,对所有教师不论职级高低,基本工资之外的部分大都按绩效予以奖励,以体现多劳多得原则;根据《意见》的精神,设立特岗,参照“长江学者特聘计划”,发放特殊岗位津贴,并给予其他资源的投入,体现优劳优酬的原则。上述策略尽管未必合乎聘任制的理想预期,但它作为一种合宜性选择和过渡性安排,至少避免了改革过程中的阵痛与代价,一定程度上也稳定了人们的情绪,同时也为今后的改革积累了经验。正如朱志良等人鉴于双轨制与国家有关文件中职务聘任制规定不相符合的现状指出,双轨制至少在当时具有合理性,它“有利于处理好维持稳定与发展之间的平衡、历史现状的承认与改革的需要之间的平衡”。
  (三)高校教师劳动合同聘用制全面实施与自主探索阶段
  自1986年以来,高校人事制度的改革进程大体上也符合政府对高校权力下放的轨迹。1986年和1988年,当时的国家教委先后分两批下放了部分高校教授、副教授的任职资格评审权,进入1990年代后下放力度与范围进一步加大。1998年《高等教育法》颁布,其中第四十七条明确规定:“高等学校实行教师职务制度。高等学校教师职务根据学校所承担的教学、科学研究等任务的需要设置。教师职务设助教、讲师、副教授、教授”,这不仅为高校岗位的自主设置与聘任提供了法律依据,而且,在逻辑上,放权于高校也意味着职务作为称号的国家认可失去了合法性。因此,在经过新世纪之初的动员与试水之后,尤其在2008年1月《劳动合同法》、2014年7月的国务院《事业单位人事管理条例》分别出台并生效之后,由于有了更为具体的法律依据和规范,高校开始进入了一个以劳动合同聘用制为基本特征的自主探索的阶段。在此大致上可以将目前各校改革的总体表现特征概括为如下4个方面。
  1. 岗位设置的多样性。在编制由政府总量控制的前提下,各校对编内教师的岗位设置划分为不同系列,如教学为主、教学科研并重、科研为主,以及其他技术研发等系列,不同系列有各自职责规定、工作量要求与考核标准,彼此之间或开放或半开放。在职务级别上,各校做法不一,如教学科研系列的岗位,有延续传统的教授、副教授、讲师与助教等级,也有仿照美国的教授、副教授与助教授、讲师等级,有些高校甚至取消了讲师与助教级别。按照2006年7月当时的国家人事部发布的《事业单位岗位设置管理试行办法》,大多高校都设置了正高四个、副高三个、中级三个和初级三个,共十三个岗位等级。除了上述常规岗位设置之外,改革力度最大的是很多高校都设置了各种特殊岗位,或与各级政府人才项目挂钩或自我设置,形成各种带有头衔的特岗优岗系列。增加了众多新的聘任形式,如作为人才蓄水池的师资博士后制度,围绕项目需要设立的各种有限期合同岗位等。
  2. 薪酬分配的灵活性。为了体现以岗定薪、多劳多得、优劳优酬的原则,各校在薪酬分配制度改革上力度最大,形成了迄今在国际上也最为复杂多样的薪酬分配结构。大体上,对于常规聘任的教师而言,基本薪酬主要包括几个部分,国家统一标准的岗位工资、薪级工资、校内职级岗位津贴、绩效工资与奖励等,在大多高校,校内岗位津贴与绩效奖励远远超过了国家工资的额度,从而为高校的自主发挥与运作创造了空间。对于特殊岗位聘任人员,或实行年薪制或提供额外的津贴,但不同岗位之间存在差别,甚至不乏一人一议的情形。因为各高校对于薪资分配方案很少公开,所以,要全面把握其内部结构特征具有极大的难度。但毋庸置疑,《意见》中关于国家对高校分配自主权扩大的规定,的确是撬动聘任制改革的重要支点,岗位设置如果没有相应的薪酬体系来匹配就难以发挥岗位的竞争效应。
  3. 岗位聘任的契约化。迄今,我国高校至少在形式上都确立了岗位聘任的劳动合同制,不同职级合同期限为3~5年不等。部分高校对讲师、助教授以及副教授聘任试行“非升即走(转)”制度,即准(预)聘、长聘制度,要求获聘者在最多两个聘期内(每个聘期通常3年)必须获得晋升,如果不能晋升则不再续聘。一旦获得长聘岗位,则纳入无固定限期合同管理。有些高校对晋升机会也有特别要求,如最多提供两次或三次申报机会,如申报不成功便不再有晋升机会甚至予以解聘。对于特定职级的聘约管理,强化聘期考核,考核合格会获得续聘,而考核不合格则将被转岗分流甚至被解聘。上述做法在各校推开的力度与实施程度存在较大差异,它取决于高校管理者的意志力,也受制于不同高校在学术劳动力市场中的竞争位置以及学校所能提供的待遇水平对人才的吸引力。
  4. 评聘程序与聘约管理过程的刚性化。实行聘任制,事关教师的核心利益,评聘上岗、业绩奖励和聘期考核都关联到评价依据的合理性、评审程序的公正性等问题。故而,高校在强化评聘程序的规范性的同时,尤为关注绩效评价指标体系的建构。尽管大多高校都强调绩效评价方法的定性与定量结合,但是,为体现程序正义也是为了避免是非争议,实际操作上往往更偏重于量化方案,如对特定职级晋升资格有明确的指标性要求,年终绩效奖励与津贴分配完全以量化计分为依据。如此,在高校中形成了各种极为繁复的各种指标评价体系与量化资质要求,它的确体现了程序上的刚性与公正,但未必符合结果正义,甚至带来众多负效应。
  总之,经过多年的探索,目前高校教师职务聘任制的改革取得了明显成效。第一,基本消除了传统的大锅饭、平均主义和论资排辈的痼疾;第二,专业技术职务等同职称以及它所具有的象征意义,至少在校际之间完全淡化,即使它依旧保留了一定的身份内涵,该身份的认可也仅限于学校内部,即更类似于地方而不是全国通用的粮票;第三,高校的岗位设置与用人机制更加灵活,一个基于能力与绩效的薪酬分配、职务晋升与分流机制初步形成;第四,相对于过去,个人对单位的依附程度有所减弱,一个相对开放与流动的学术劳动力市场得以确立。但是理性地审视当下现实,应该说,即使历经30多年,我国高校教师职务聘任制的改革依旧尚处于探索阶段,它面临众多根本性问题和改革过程中不断出现的新问题困扰。
  二、高校教师聘任制度改革中存在的基本问题
  三十多年的我国高校教师聘任制改革过程,固然与整个社会经济体制的市场化改革走向以及用人制度变革的社会背景存在关联,但它在总体上带有鲜明的政府发动色彩,而不是高校基于自身处境而主动做出的选择。也正因为此,高校的每一步人事制度改革都带有受动性,在相关宏观配套政策尚不到位、学术劳动力市场流动机制存在障碍、人们心理接受度有限以及众多条件并不成熟的背景中,迫于环境要求不得不走上艰难的改革之途。政府发动改革的初衷,也不仅是出于效率与质量提高的需要,还有基于有限财政资源投入而不得不进行控制的考量。因此,无论是政府还是高校,在匆忙启动的改革过程中,对于高校作为学术组织的特性、学术工作的性质、高校教师劳动的特点以及学术人成长的规律都缺乏足够的研究与考虑。故而,因为有些根本性问题的存在,聘任制的实施也难免遇到众多困境。
  (一)高校岗位设置按需设岗的困境
  岗位设置不仅被视为是实现聘任制由身份管理向岗位管理的基础,而且也是实现有效聘后管理的前置条件。但是,高校教师的岗位究竟如何设置?聘任制改革提出要“按需设岗”,那么究竟什么是高校的岗位需求?岗位需求涉及三个方面的内涵:第一,做或要做什么事,即涉及高校内部教学科研工作分工;第二,需要具有什么资格的人来做事,即教师的学术背景、资质、潜质、态度与能力等;第三,不同岗位需要多少人,涉及编制或岗位数量问题。就目前情形而言,人们实际上对高校教师岗位概念的理解是含糊的,不少高校简单地把教授、副教授、讲师以及十三级岗位等级就等同于岗位,将岗位资质与岗位混淆。所谓岗位设置的第一要件应该是工作任务或事项的划分与界定,然而这里的困境在于:高校的科学研究与人才培养过程不同于企业与政府部门,即要么是清晰的流水线作业或如融资、生产、营销和服务一条龙式的劳动分工,要么是严格按照科层程序所形成的一系列职责划分,高校教师工作性质在技术路线和目标上都并不明晰,且不同职能之间相互交织难以完全厘清。也正是因为这个原因,众多高校采取较为笼统的方式将教师岗位划分为不同系列,如教学科研并重、以教学为主、以科研为主等,这种笼统区分实际上未必能够名实相副,而是不得已而为之的策略。
  岗位设置的第二个要件是上岗人的资质,它体现的是岗位与能力相匹配的原则。正因为分工存在复杂性与模糊性,高校教师岗位资质要求也同样难以完全明细化,如教学与科研能力应各占多少份额。更何况,能力作为一种内隐性的品质,它虽然可以通过一定的外在业绩来评估,但它难以完全定量化与指标化。故而,在学术界评价个人能力的基本原则就是以同行特别是资深专家评议为主,评议结果本身就是关于学术水平的认定,因此与它对应的职务等级就难免会附带有称号的象征意义与内涵。在一定的生命周期内,学术能力具有相对稳定性,尽管它具有在早期持续缓慢增长和后期逐渐衰减的特点。这也就意味着,从资质角度来审视,所谓“能上能下”似乎缺乏合乎逻辑的理据,而毋宁说它是应对一种外在驱动机制以及“能进能出”机制失调的策略。由此也涉及岗位设置第三个要件,即不同岗位设置需要多少人。与资金需求上是无底洞一样,高校在教师总量需求上也自然是人力投入越多,即生师比越小、投入教学科研人员越多,越有利于人才培养与科学研究质量提高。但人力投入不是无限的,它还取决于高校能获得相对稳定的经费多少,尤其是获得政府以及其他渠道的常规经费投入总量。稳定的常规经费决定了高校事业编制的额度,而编制又是控制相对固定岗位数量的主要依据。
  因此,在有限的编制(或者投入)约束下,如何让编制资源得到优化并发挥最大效率,这才是聘任制的现实目标。在目前编制依旧由政府总量调控的前提下,各校较为盛行的操作是以学科发展基础和重要程度作为编制在不同院系之间进行分配的依据,然后在确定不同学科内部各个职级岗位的大致比例的基础上,实行人员聘任的竞争上岗。为节省编制从而为优秀人才聘任留出更多空间,设置了越来越多的编外岗位,如此又进一步强化了入编与上岗的竞争。
  概而言之,从表象上看,高校岗位是按需求设置,其实质却是由高校所能够拥有的常规经费与其他经费总量所决定。高校能够自主控制的经费总量不仅决定了不同职级岗位数量的多少,而且也决定了它内部绩效激励作用发挥空间的大小,以及在外部学术劳动力市场中的竞争优势与地位。高校的需求永远都是一个无底洞,因此,现实的也合乎逻辑的岗位设置依据其实并非仅仅是需求,而是因事、因人(资质与能力)和因钱三者的结合。岗位设置的目的,不仅在于把合适的人分配到合适的岗位上,更在于能够让有限的资源得到最合理配置并发挥最大效率。就此而言,我们不妨可以这样认为:在高校中,让资源发挥效率的诀窍固然要考虑事项的需求,但更偏向于通过控制而不是满足人的需求来实现。
  (二)高校教师岗位聘任全员与全程合同的尴尬
  高校控制人的需求的基本手段一是控编,在编内与编外之间建立一种竞争上岗机制;二是控制不同职级岗位的比例,尤其是高职级以及优质岗位的数量,从而试图在个体职业生涯的纵向展开过程中建立一种基于外在驱动的激励机制。编制内外的竞争主要发生于职业生涯的早期,如中国特色的师资博士后制度,这是人才遴选的初步阶段,而随后部分高校的准聘形式则类似于美国的有限期合同终身轨制度,为人才的能力考察与甄别阶段。但目前除少数高校外,我国大部分高校基本都实行全员岗位聘任合同制。姑且不论现实中的合同制是否能够真正得到有效的落实,在此仅就合同设计逻辑的合理性略作分析。在美国大多高校中,在经过助理教授考察期考核获得晋升后,教师一旦获得终身职,通常没有固定合同。德国大学传统上的讲座教授席位也是如此,虽然它的申请要更为艰难。无固定合同背后所隐含的逻辑是:能够获得教学科研系列的终身职,便意味着当事人的学术能力得到认可,教师只要能够完成教学工作量的基本要求,通常不会被解聘。在随后的职业生涯中尽管也存在外部的激励机制,如晋升期望与些许的绩效奖励,但学者的职业发展更多来自内部自我激励与自律。但在我国,全员与全程合同制的制度设计则具有明显的外在激励与约束特征,去职称化也好,职称与职务之间评聘分离也罢,由于聘期合同的存在,它其实就意味着一旦合同到期,当事人还需要面对新一轮的“竞争上岗”。换言之,该制度设计逻辑的实质为:不认可能力与潜质所具有的相对稳定性,而且能否获得续聘还要取决于当事人与其他人在动态竞争中的优势。
  事实上,由于该制度设计所存在的高度不确定性可能引发的人才流失问题,至少针对职业中后期的教师,少有高校真正落实文件中的“竞争上岗”精神,完全实行严格的合同管理。平常的岗位合同更多体现为一种任务导向,即相对于能力与潜质评价,它更关注责任到位与任期目标达成。不过,即使是这种务实策略真正操作起来也并不容易,合同目标表述抽象,它可能符合学术工作目标模糊特质,但执行缺乏明晰的依据。它既可以为甲方做延展性甚至随意性的解释,以之为不再续聘的借口,也可能为乙方以模糊性为由而据理力争,因而引发众多纠纷使得合同难以具有约束力。然而,目标若设定清晰甚至指标化,则不仅涉及指标设定的依据是否科学,未达到指标合同能否真正落实,而且可能有悖学术创新的不确定性,引发学术功利化倾向等更为复杂的问题。
  是故,就现实情形而言,大多高校的合同虽不至于形同虚设,但它总体上并不具备非常有效的约束力,更难以发挥激励作用。于是,为摆脱这种困局,一些高校又采取“一校两轨”如常任轨与普通轨或“一校多轨”如常聘、准聘、长聘、专聘以及特聘等众多不同岗位聘任方式。常聘以外不同聘任方式的合同内容、要求以及周期存在差异,它借鉴了美国高校教师聘任的某些经验,但又并不完全等同于美国的终身轨和非终身轨并行制度。就实质而言,上述新的聘任形式的现实策略是为应对传统合同低效或无效的一种弥补,它有更明晰的考核要求与执行刚性,待遇相对高于常聘形式。但它以相对较高的经济报酬来换取职业的不确定性风险,意味着在财力有限的当下它还难以转化为面向全体的常态性聘任形式,且因为缺乏稳定性而难以构成广泛吸引力。为此,在合同制的约束与激励功能难以得到充分发挥的前提下,高校又不得不采取基于绩效而非职级高低的奖酬分配方式,试图以物质奖励来弥补合同约束的低效与聘任激励机制的失调。
  (三)高校教师绩效管理与考核评价制度的悖论
  事实上,中国高校目前内部最不缺乏的就是竞争。入编、获得晋升以及特殊岗位聘任都需要竞争,在资源总量有限的前提下,绩效分配的实质也是竞争。因为涉及核心利益,要维持竞争的公平性,就必须引入刚性的考核与评价制度。考核与评价就需要有明晰的指标,越是定量化越能够体现制度的刚性与程序正义,以此消除可能存在的纠纷与争议。因此,目前整个学术界中“五唯”之弊,固然与宏观项目制政策环境与偏好存在关联,但高校内部教师聘任制改革过程中的绩效关注却是该问题产生的直接原因。
  究竟如何理解高校教师的绩效?仔细阅读文献会发现,这个在政策与管理文件中极为流行的概念,却少有人去了解其真实的内涵。按中文的理解,“绩”是工作业绩或者成果,带有客观性,“效”为工作效果,带有主观价值判断意味。在英文中,其大致可以分别对应performance与merit,即前者为客观表现,后者为品质与价值,绩与效合于一起就意味着绩效是客观表现与主观评价的结合。然而,在现实操作中,因为品质与价值所带有的主观性以及判断的复杂性,考核与评价往往更关注的是量化的业绩而不是内隐性的品质。这种取向的优点在于:为入编、晋升可以设定数量门槛,为奖金与津贴发放提供了最易计算的分值。合同执行严格,达到基本指标即可,合同执行宽松,则以经济为杠杆来施加压力。如此以来,无论你处于哪个职业发展阶段还是何种岗位,指标生产不仅成为教师维系其生存的基础,也是其获得职业地位与发展空间的依凭,因而它以一种完全行政介入与施压的方式形成一个全程性且无孔不入的外部激励机制。
  这种外部激励机制所引发的功利取向以及对教师学术创新、教学热情与工作信念所带来的负效应已成共识,在此无需多言。值得关注的是:既然是共识,为何要超越这种考核与评价取向是如此之艰?回溯聘任制改革三十多年来的发生与演变过程,或许还在于我们对有些基本问题的认识上存在偏差,如究竟如何理解作为一个学术组织的高校?相对于其他职业,学术职业与工作是否具有某些特殊属性?正如斯科特(Peter Scott)针对英国高校学术职业近几十年来的变化而指出,基于绩效的视角,更倾向于把高校视为满足外部政治与市场需求的销售型组织,关注的是效率而不是开放社会中高校应承担的核心责任,是把它视为一个商业化的知识生产组织而不是教育机构。组织属性的变革必然带来学术职业与工作性质的变化,20多年前,奥布莱恩(George Dennis O’Brien)曾指出,所谓“教师就是大学”或大学的主人,这种说辞充其量是半个真理,因为现代高校组织事务的繁复庞杂必须要有行政介入乃至于主导,不可能完全由教授或教师自行其是。然而如今,这半个真理可能都成为问题,实行全员与全程合同制和绩效管理的聘任制改革,意味着教师已经完全沦为受雇者的地位。这种变化究竟是更有利于还是有损教师履行其学术责任和大学承担其使命,无论是从事实还是价值判断的角度,都并不是一个容易问答的问题。但有一点可以确信,如果外部约束与激励没有转化为一种内部自觉与自我激励,反而因功利化与不确定性引发教师持续的精神紧张与焦虑,它不仅有可能带来人们的信念危机和职业尊严的丧失,甚至破坏整个职业环境与生态。目前,越来越多的年轻优秀人才流向非学术领域,对一个国家而言,这或许并不是人才流失,但是,当学术界对最为卓越的人才难以构成吸引力,它又如何去担当培育优秀后备人才的使命?
  三、我国高校教师聘任制度未来去向
  三十多年来,我国高校聘任制改革更多带有基于问题和摸着石头过河的取向,因为不同时期存在不同的问题且表现形式与程度上存在差异,许多做法更多带有探索性,其中既不乏一些务实考虑但也有超越现实条件的情况。问题取向的改革因为缺乏整体设计,难免会不断地产生新的问题,因而使得改革过程持续带有被动应付的特征,甚至与其初衷发生偏离。当前,我国高校教师聘任制度体系还远未成形,但的确到了需要总结经验与教训以更好地筹划未来的节点。在此,结合上述历史梳理与问题分析,尝试就改革的未来去向提出如下设想。
  (一)关于聘任制改革的价值取向
  三十多年来,我国教师聘任制改革总体上带有效率取向,更倾向于以外在约束与激励而不是从学术组织、学术职业和学术工作的特殊性以及高校教师成长规律的角度来进行政策设计与建构制度。它以持续地施压方式虽然激发了教师对教学科研工作的时间投入,却又在一定程度上带来组织与教师行为的功利化取向,不利于教师学术的自由探索与创新、人才培养使命的担当。因此,对于改革的成就我们固然不能否认,更不能回到原点,但确有必要基于学术组织特性与学人成长规律来予以全面反思,重新考虑制度设计取向的合理性,使之如何能够体现工具效用与价值内涵、人才选拔与培养、物质回报与精神激励、约束规范与自由宽松的对立统一。简而言之,一个好的聘任制度就在于:它是否能够真正吸引和遴选一批真正有潜质、有学术抱负与工作激情的学者,给予其职业发展的预期与相对稳定的保障,以内在精神追求和自觉自律来实现自身的价值。
  (二)关于教师岗位的设置
  无论未来事业单位改革中编制的去与留,高校岗位设置的基本依据首先还在于它所能够获得经费的多寡,主要包括国家的财政拨款、学费收入以及单位经营收入,稳定的财源决定了高校能够设置多少个相对稳定的岗位,而非常态性的经费收入则决定着高校优岗、特岗以及流动性岗位的设置空间。就政府财政拨款而言,目前的一般公共预算拨款中人员经费拨款的主要参考依据为学生规模、办学层次与性质等。基于国家战略需要的重点建设经费则以专项的方式拨付,但专项投入因为其非持续性和不稳定性很难成为高校设岗的依据。因此,从重点建设与分类管理的角度考虑,有必要根据不同高校发展定位,针对不同高校核定不同的师生比,如“双一流”建设高校可以为 1∶10或1∶12,一般院校为1∶18,把部分专项经费转为重点建设高校的常态人员经费,如此会更有利于高水平大学教师队伍的建设与稳定发展。当然,本着高投入高回报的原则,学费额度的调整或许也是一个选项,如是否可以给予不同高校以有限的定价权,在一定区间内,不同类型学校学费额度可以上下浮动。如此,也可以一定程度上弥补高校设岗资源的不足。
  在政府一般公共预算财政拨款与学费收入之外,高校可以根据其他经费收入情况,自主灵活设置岗位。至于内部不同学科院系岗位设置多少、上岗人的资质以及岗位类型,则由高校根据其所承担的使命、定位、人才培养规模及它在人才市场中地位高低自主设计。编制内或相对固定的岗位设置规模需要有明确的核算标准(如培养规模、专业学科发展潜力与优势等),不同系列的上岗人资质需要有明确要求与严格规范的评定与考核程序,由校级专设委员会最终决定而不能完全交给院系;编制外或流动性的岗位设置,则由院系或有关平台团队根据需要与学校协商订立协议,如谁聘任谁出资或与学校共同分担等。
  总之,教师岗位设置的基本原则应该体现为事、人与财三者的结合:根据教学科研工作的现实及发展需求,结合资源条件特别是人员经费支出能力,确立不同岗位人员的资质要求、比例与规模。对高校管理者而言,编制或去编制后的相对固定岗位是一种永久稀缺的宝贵资源,对编制或相对固定岗位的控制与使用策略,决定一所高校人才聘任机制的有效与否,也决定了其整体师资队伍水平高低。通常,相对固定岗位数量越多,越有利于吸引与稳定优秀人才队伍,但比例过高,又会阻塞后备力量的发展空间;如果流动岗位规模过大和人员流动性过强,高校就难以获得稳定发展的环境,办学质量提升也就缺乏根基。因此,究竟如何确立固定与流动性岗位之间的比例,不仅取决于学校的资源条件,更是对其人力资源管理能力与策略的一种考量。
  (三)关于聘约管理
  实行教师全员与全程性聘任合同制,这在国际上是比较少见的情形,在传统的欧洲以及日本大多国家高校中,长聘制度反而更为普遍。尽管近些年来一些欧洲国家借鉴美国的终身轨模式,尝试对长聘制度予以调整,但所指向的群体主要是职业生涯早期的年轻学者。针对职业中后期学者采用长聘与终身聘任制度的设计逻辑,其实不仅仅出于维护学术自由的价值诉求,更多还是来自于对高校教师职业与性质内涵的理解。如同医生、律师一样,高校教师也属于高层次专门化的职业,其获得执业的资质认可需要有长期的学术训练,而从业的能力水平则很大程度上得益于长期的职业实践与经验积累,不止于此,因为科学研究本身具有探索未知的结果不确定性,长聘有利于为教师承担高风险研究提供稳定的职业保障。因此,不同等级的专业技术职务设定,其实就是对教师专业能力与水平的认可。如果这种认可来自于高校内部,它的确不具有跨机构的通用性称号意义,但是,在高校内部要彻底消解它所具有的称号意义却既不现实,也不合乎逻辑。能力与资质具有相对稳定性,如果把职级完全视为一个可上可下的流动性岗位,则在根本上否定了高校教师的高度专业化特质,这对该职业所带来的效应也将是毁灭性的。
  实行岗位聘任全员与全程合同制的出发点是期望以外部约束治庸防懒,但美国的终身轨与各国长聘经验表明,在设定合理的准入限制并通过考察期的严格审核评定之后,长聘相对于完全合同制更具有制度优势。它有利于增强教师归属感,留住与稳定最为卓越的师资力量,有利于教师以平和心态开展创新性的教学实践与科研探索。故而,就长远而言,当下具有我国鲜明特色的双轨制与多轨制应是一种临时过渡状态,其未来发展方向必将为有固定限期(针对观察期的年轻学者与非教学科研系列人员,即预聘或准聘)与无固定限期的合同制(长聘)结合。事实上,部分高校在这方面的改革已经基本成型。目前主要是在操作层面上存在众多难题,如非固定限期合同究竟是针对副教授还是教授级别?过早纳入长聘,可能存在失察的风险,而过晚则又难以为创新提供稳定保障,错失活力高峰期;再如规模与比例几何?规模过小获长聘难度大,可能会导致人才流失,规模过大改革就失去了其意义所在;还有如何确立长聘的门槛和标准?按旧体制已经获得高级职级的教师是否可以纳入长聘?不同系列之间是否可以打通?等等。
  就目前而言,合同制的名实不副、合同虚置在不少高校的确具有普遍性,以至于还存在合同期满想离开的人走不了,部分达不到要求的人又难以按合同约定处置的现实困境。该问题的存在固然有观念、历史遗留以及外部流动环境不畅等多方面原因,但在有关高校与教师之间的关系、合同性质等法理层面上的基本问题没有厘清之前,由此而引起的种种纠纷与争议恐怕也难以让很多高校有所作为。因此,对教师实行全员与全程限期合同制反而因为执行困境更容易带来合同流于形式的问题。简言之,无论从哪个角度而言,准(预)长聘制度都是未来更为合宜且可行的方案。至于目前究竟是采用不溯及既往的“新人新办法、老人老办法”的渐进路线,还是“快刀斩乱麻”全面推进的激进策略,是将多数还是少数教师纳入准长聘系列,这取决于各校所拥有稳定财源的水平、在人才市场中的竞争优势、学校发展定位以及对目前队伍整体水平的理性判断。
  (四)关于薪酬分配
  高校教师薪酬分配的依据大致有四个方面,一是按资质即职级与年资分配,二是按绩效奖励,三是按人才市场竞价,四是上述各种类型的混合。就目前情形而言,日本和欧洲大多国家如德国的公立大学教师薪酬结构与公务员薪酬体系相似,收入相对稳定,其高低主要取决于职务等级。美国虽然不同类型与层次高校教师之间收入存在差别,但总体上同一高校内部薪酬分配也主要与职级挂钩,部分高校虽然也提供绩效奖励,但数额非常有限。为避免优秀人才流失,某些学科如法学、医学、商科、工程等领域的教授收入要高于其他学科。另外,教学型的非终身轨教师一般不享受年薪制,而是实行按劳取酬。相对于欧美大学,我国大学教师薪酬结构更为复杂,基本工资以职级为依据,但其他更多部分则来自于绩效奖励与岗位津贴,属于典型的混合型结构。这种薪资结构设计的目的是要体现多劳多得和优劳优酬原则,多劳多得一般基于绩效考核,按分数折算发放奖励,优劳优酬则按岗位设置发放固定津贴,其对象则一般为特岗、专岗以及准聘长聘系列教师。目前,这种混合结构存在诸多问题,多劳多得的计分取酬方式与学术工作属性存在一定的背离,具有突出的功利取向,它也是目前我国高校学术评价与考核制度重量轻质现象存在的主因;而优劳优酬因为主要面向少数群体且与其他群体收入差距过大,在高校中也不乏关于公平的争议。
  应该说,目前我国高校这种薪酬结构也不乏其一定的现实合理性,即它是在资源总量有限的前提下,为吸引国际优秀人才和激发高校内部竞争活力的一种权宜策略。但就长远而言,未来的薪酬分配必然是更倾向于按资质与职级之间建立稳定的关联。当然,该目标的实现取决于三个基本前提:第一,准聘长聘制度改革推进与运行效果良好;第二,教师分类管理与评价考核体系相对完善;第三,高校内外人员有序流动机制的畅通。换言之,薪酬分配制度改革并非是孤立的,它附丽于高校人事制度改革的整体方案。唯有确立一个真正有效淘庸选能的遴选与流动机制,形成一支相对稳定有内在激情与学术追求的优秀教师队伍,目前薪酬分配制度的困境才有破解的可能。
  (五)关于考核评价制度
  考核评价制度是实行教师聘任制的核心环节,它贯穿教师管理的全过程,包括遴选、不同岗位任职资格审核与晋升、续聘、奖励与津贴分配等所有环节。由于事关教师切身利益,为避免主观评价所带来的是非纷扰,三十多年来我国高校逐渐建立了一系列以刚性量化指标为主的考核评价体系。这种评价取向的优点是以刚性的数据文化遏抑了传统的人情文化,也在很大程度上祛除了高校内部曾深为人诟病的权力寻租、论资排辈等积弊。但是对于它所存在的各种问题,近年来各方已经颇多指摘并成共识,本研究不复赘述。在此仅从聘任制完善的角度提出如下主张。第一,要区分不同考核评价的目的指向,上岗竞争(包括职务晋级、特岗与专岗聘任)是优选评价,重在品质、资质、能力与潜力考察。履约考核是基于任务目标实现的底线评价,是对应尽义务与责任的考察,两者不应混淆;第二,不同系列岗位的聘任评价与考核体系,任务要求与晋升标准要有明显的区分度,并给予不同选择的教师以明确的发展预期,同时也为其相互之间的转换留有一定的余地;第三,关注品质能力的优选评价应以同行定性评议为主、定量为辅,任务导向的底线评价则应为定量与定性的结合;第四,淡化绩效评价中以科研项目、科研发表与学术奖励数量折算计分作为收入分配依据的简单粗暴倾向,缩减绩效奖励份额,逐渐将收入更多与岗位建立关联,增强教师对收入的可预期性与确定性;第五,严格准聘长聘岗位的评审程序,进一步强化同行评议,成立校级专门委员会并由其行使最终岗位聘任的决定权;第六,适当加长不同聘任形式的考核周期,强化合同签订双方的对等性与执行的严肃性,依据考核结果,落实合同约定。对无固定限期合同的长聘岗位,同样需要有长周期的考核,但考核结果通常不作为解聘的依据,可作为岗位津贴调整的参考。
  最后是关于高校教师聘任制改革的环境问题。如上所述,我国目前聘任制改革依旧处于探索阶段,很多改革措施具有突出的问题指向特征,距离一个成熟稳定的常态还有很长的距离。正因为处于过渡阶段,各校的自主探索既存在相似之处又各有特点,因而显得有些纷乱。实行分类管理、多个系列并存和教学科研系列的准聘长聘制度,这固然是未来我国高校聘任制改革与发展的基本方向。但就目前而言,很多高校改革推进的现实条件并不充分,外部支持环境也难以尽如人意。如在新旧政策与制度转换过程中,构成多数的存量如何消化和盘活,涉及学校的稳定发展问题;新的政策与制度框架下,增量部分合同的法律效力以及可能存在的争议问题;在整体学术劳动力市场流动机制尚不顺畅以及中国人家庭安置顾虑重重的环境中,人员被动流出将陷入困境的问题;等等。美国高校终身轨与非终身轨系列并存的制度体系,的确已经对全球学术职业带来广泛的影响,但正如它在如今欧洲各国所遇到的情形一样,在短期内实现成功的嫁接并不容易。这可能并非为简单的体制问题,如人们想当然地认为,只要实现由国家聘用到高校自主聘任、由教师的公务身份向市场自由人性质转变,所有问题自然迎刃而解。更深层次的问题恐怕在于:第一,即使法律赋予我国高校以教师自主聘任的权力,对相当部分高校而言,它是否具备足够的能力与条件来行使自主聘任权;第二,在高校与教师之间的法律关系似是而非、尚未完全厘清的情境中,大多高校又能否承受相关争议所带来的压力以及各种可预估或不可预估的效应。这也意味着,至少就目前而言,相关改革探索虽然框架与轮廓已经初现端倪,但其效应显现还需要时日,尤其是它的阵痛期还远未到来。而能否挺过阵痛期,形成一个相对成熟、有中国特色但又不偏离国际惯例的高校聘任制度体系,我们目前所要做的恐怕不是对人心的试探,而是需要理性审慎的行动与对行动结果的未雨绸缪,这不是一个理论问题,而在于实践者的智慧。
  阎光才,华东师范大学高等教育研究所所长、教授,上海 200062;中国高等教育学会第四届学术委员会委员,北京 100191
  原文刊载于《中国高教研究》2019年第10期,以上内容转自中国高等教育学会官网。


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编辑:发展规划与学科建设处